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土地流转与农民的阶层分化

来源:文化纵横 作者:陈柏峰 点击:

在马克思主义经典理论中,土地占有状况是阶级和阶层分化的重要依据。1930年代,陈翰笙等人就是从土地入手,科学地证明农村阶级关系以封建因素为主导,农村社会性质是半殖民地半封建社会。在革命时期,毛泽东也将土地占有状况作为阶级和阶层分化的重要依据,为全面认识当时中国的阶级状况,为论证土地革命的必要性起了关键性作用。在新中国土地改革之后,土地对农村阶层结构分化的影响不再显著,所以,学者对农村阶层结构的讨论主要依据职业分化(如陆学艺)。取消农业税之后,农业耕作有了可观的收入,土地流转对农村社会分层和农民阶层分化的重要影响重新凸显出来。

 

一、土地流转的复杂现实

 

实行家庭联产承包责任制以来,党和国家政策在强调稳定农村土地承包关系的前提下,始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。中央一直希望按照依法自愿有偿原则,实现土地承包经营权的流转,从而有效保护农民权益。但现实情况却非常复杂,农民在不同时期流转土地的动机、目的和具体方式有所不同,不同地方农村的具体情况也不相同。比如,湖北京山的土地流转就大体经历了三个阶段:

 

第一阶段,从1980年代开始,就有农民进行土地流转,主动进城务工经商。与中西部农村相比,京山农村市场经济起步较早,因此,土地流转也较早发生。

 

第二阶段,从1980年代末期开始,由于农民负担日渐加重,许多农民不堪重负,只好将土地流转或撂荒,被迫进城打工,撂荒的土地则在村集体的组织下进行流转。这种情形在1990年代到2004年取消农业税前比较普遍。

 

第三阶段,2004年取消农业税后,国家不但不再向农民收取任何费用,反而还向农民发放各种补贴,种田逐渐变得有利可图,之前撂荒的土地顿时变得抢手,土地的流转形态和具体状况也发生了较大的变化。此时,一方面,农民流转土地的愿望普遍降低,土地流转的比例下降;另一方面,一些农户却因土地太少、种地不划算而不得不流转土地。

 

由于面对不同的境况,农民进行土地流转的现实形态有所不同,具体包括三种情形:

 

1.主动长期限流转土地

 

这主要是指农民在城镇立足后放弃村里承包地,或事先预计可以在城镇立足而主动流转承包地。这种情形从1980年代到取消农业税后都存在。比如,在京山曹镇龚村,60户大面积流转土地的村民中,有13户就属于这种情形。当农户主动长期限流转土地时,受让方当然地按照预期长期获得土地。

 

2.被动长期限流转土地

 

1980年代后期开始,到2003年税费改革前,农民负担越来越重,而粮食价格却持续偏低,农民种田不赚钱,很多农民将土地流转出去。这种流转不但没有报酬,有时还要倒给“补贴”,“补贴”最高时达到了300元一亩。由于土地承担着各种税费,土地抛荒就意味着税费无所着落,基层政府便不允许撂荒,农户即使不耕种也得交税费,这就是李昌平所描述的“农民想不种地还不成”的情形。在这种情况下,一些农户将房子和土地一起流转给外来的山区移民;一些农户想方设法将全家的户口迁走,甚至下掉成为“黑人”;另外更多的农户干脆横下一条心,不管不问,将土地一扔,外出务工经商,土地因此出现大面积抛荒。有的村民外出时虽然交代了庄邻代耕,但短时间内土地便易手或撂荒。将土地撂荒而外出务工经商,乡村组织也不可能再指望收到税费,因此,只得想各种办法将抛荒地流转出去。

 

乡村两级所能想到的方法包括划片承包、低价承包、改变土地用途等。划片承包是指村集体为了解决耕作和灌溉问题,将田分片重分,同一农户的田集中在一个片内,以方便修建堰塘、小机台等小水利设施,这可以稍微提高农民接手承包地的积极性。低价承包就是村集体以比常规税费负担低的价格将抛荒土地流转出去。这种情况下,村干部往往抱着“能拿一分钱的税费是一分,有总比没有好”的态度。改变土地用途,就是通过改变耕地用途,吸引村民承包,岗田可以承包用来种植速生杨,低洼田则挖鱼池养鱼。总之,在村集体的主持和村干部的挖空心思下,抛荒农民流转出了土地,其他农民获得了土地。

 

1997年,第一轮土地承包期满,中央要求各省进行第二轮承包。由于种田税费负担太重,农民对二轮承包没有积极性。于是,包括湖北京山在内的许多地方干部也只好顺水推舟,让第二轮承包走了过场。2004年取消农业税后,种田有利可图,很多村民回村要地,就与在村种田的村民发生了矛盾。回村农民在法律上拥有农地承包权,而在村农户手中则有与村委会签订的合同。面对互不相让且各自有理的矛盾双方,乡村干部想不出有效办法。在这种情况下,200411月,湖北省出台了政策文件《关于完善农村土地二轮延包若干意见》,对农村土地进行了“确权确地”。文件以当时土地占有状况为基础,采取灵活措施,在维持土地占有现状又不严重违背法律的情况下,为妥协解决土地纠纷提供了可能。

 

在实践中,京山县乡政府的处理方式是,以当时的土地占有状况为基础进行确权确地,但要求种田大户匀出少量土地,给取消农业税前抛荒的农户每户2亩口粮田。当时的矛盾非常激烈,镇干部每天都驻村处理土地问题。即便如此,曹镇2005年还是发生了29批次83人次针对土地的上访。迄今为止,一些得到土地确权的村民还未能实际拿到土地。这样,2005年没有及时回村要地的村民被迫长期流出了全部土地,及时回村要地的村民也被迫长期流出了大部分土地(京山县人均2亩土地,户均10亩左右)。在龚村60户大规模流转土地的村民中,有47户属于这种情形;他们中的24户现在成了非城郊村的“失地农民”,其中3户因将房子和土地一起卖给了外来移民而丧失“确权确地”资格,从而成为“失地农民”;另外23户村民全家仅有两亩口粮田。与此相应的是,当时获得土地的农民因政策和情境变动,意外长期限地获得了土地承包权。

 

3.短期限流转土地

 

这种土地流转方式一直比较普遍,当事人之所以选择短期流转土地,往往是因为对土地存在较长远预期,而对其他谋生方式预期不长或感到不安全。当前京山农村的土地流转中,绝大多数都是短期限流转土地,他们多数在2005年“确权确地”中仅仅获得2亩口粮田。这些举家外出打工的农户大多是取消农业税之前就外出,也因此被动流转了土地,现在,他们中很大一部分人有着更多的土地需求,因此不会将土地长久流转,而存在回村种田的可能性。与此相应的是,土地流转的受让农民短期限获得了土地承包权。

 

 

二、土地占有状况与农民阶层分化

 

 

从上面的情形来看,存在多种不同的土地流转方式,这既与不同时期的“三农”政策相关,也与农民自身的不同处境相关。在不同时期和境遇下,农民对土地采取不同的流转方式;而土地流转对农民的当前处境有着很大影响。大体说来,京山农民可以分为五个阶层:外出经商阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、举家务工阶层、村庄贫穷阶层。

 

不同阶层存在着相互转化的可能性。半工半农阶层的经济形态需要不完全家庭模式的支持。如果缺乏这种支持(如家里的老人实在无法再从事耕作),他们既可能变成小农兼业阶层,更可能变成举家务工阶层。在无法维持半工半农的生产方式时,只要家庭没有特别情况(如需要在家里照顾孩子),大多数农民会选择全家外出务工并将土地流转,从而放弃农业收入。

 

显然,在京山农村,土地占有状况对农民的阶层分化有着较为重要的影响。虽然一些农民可以通过自己的努力进入城市,一些农户则因为疾病或其他原因而落入村庄贫穷阶层,但从总体上讲,土地占有状况与农民阶层分化有着密切的关系。有一些农户会在理性思考下主动放弃土地,但当前土地的占有状况主要是由收取农业税费负担、取消农业税、“确权确地”等政策性因素造成。土地占有状况很大程度上决定了他们的阶层状况。占有土地多的农户可以轻松成为半工半农阶层或小农兼业阶层,并进入村庄的“中间阶层”;而占有土地少的农户只能成为举家务工阶层,如果境遇恶化,则可能落入村庄贫穷阶层;只有少数农户的阶层状况与土地状况无关,他们可以凭借努力获得成功。

 

 

三、不同阶层农民对土地制度的态度

 

 

显然,不同阶层的农民对待土地有着截然不同的态度。可以成功进入城市的农户主要集中在外出经商阶层,他们是进城务工经商者中的最成功者。应该说,成功进入城市的人在数量上不少,但占农村总人口的比例只有10.4%。这部分人放弃农村土地大多出于自愿,是主动长期限流转土地,他们的行动是成功的。不过,外出经商阶层中也有少量不成功者,他们是主动长期限流转土地,但他们放弃土地的策略并不成功,现在回到村庄必须寻找新的出路。从整体上而言,这个阶层并不关心土地制度,只有当他们中的少数人无法在城镇立足时,才会对土地重新有需求。

 

半工半农阶层和小农兼业阶层都是城市和农村的“两栖动物”,不过,半工半农阶层以城市为中心安排生产,通过“不完全家庭”来实现;而小农兼业阶层则以农村为中心安排生产,通过日常生活的半农半工来实现。他们财富的很大一部分来源于土地,他们是现有土地制度的既得利益者。在取消农业税之前,农业负担严重时,他们没有放弃土地,或者短暂放弃后又重拾土地,因此,二轮延包和“确权确地”没有使他们被动长期限地将土地流转出去,甚至还意外长期限获得了土地。这部分人对自己的土地状况较为满意,对现有的土地政策非常拥护。这两个阶层占农民总数的70.1%,是农村的“中间阶层”。正由于存在庞大的“中间阶层”,因此,虽然当前土地的占有状况不均,农民却对土地制度异议不大。

 

举家务工阶层看起来似乎与农村联系不大,但他们实际上必须依赖农村进行生活安排。他们的工作在城市,生活安排却在农村。他们在农村完成劳动力的再生产,再通过劳动力的输出带来资源向农村的输入。这个阶层虽然向往城市生活,却没有能力在城市立足。这个阶层的农民不一定热爱土地,但他们却需要土地。他们需要土地,却不是马上需要土地来养家糊口。他们之所以对土地有所需求,是因为他们对城市生活感到不安全。这个阶层中的一部分人是主动放弃土地进入城市的,但大部分人却是在税费负担严重时被动地长期限流转了土地。当举家务工阶层因为家庭境遇变化(如老龄化)或经济环境变化想返回农村时,他们却没有了退路。显然,现有的土地制度安排限制了他们在城乡之间自由流动的“迁徙自由”。

 

村庄贫穷阶层是村里最底层的阶层,他们无法离开村庄,主要依赖农业为生,但他们却常常是最缺乏土地的,因此,他们对土地有着迫切的需求。因病致贫的农户,似乎很难在短时期内摆脱困境;而因土地少而又无法脱身打工的农户则通过可能从事其他副业来摆脱困境。但如果从事副业失败,他们的境遇就会雪上加霜。龚村的龚三平以前外出打工,现在身体不好,只好回家来,他只有兄弟给的两亩田。为了赶上村庄“中农阶层”的生活,他将这2亩田用来喂鸭子,结果,2007年养鸭行情不好,他没有挣钱,反倒亏了几万元。这是失败的例子,不排除也有成功的个案,但关键是,村庄贫穷农户是失败不起的,一旦失败,他们再要“翻身”几乎不可能。正因此,这个阶层对土地有着最急切的需求,他们期望能够通过拥有更多的土地来摆脱贫困。但是,他们既没有足够的资金通过购买房屋长期限获得土地,也没有足够的社会关系通过土地的短期限流转来获得足够土地。

 

显然,举家务工阶层和村庄贫穷阶层都对生活充满焦虑,前者的焦虑指向未来,后者的焦虑指向当下。他们都对现有的土地制度有着变革的要求,但要求的具体方向不同。举家务工阶层认为现有的土地占有格局起点不公平,期望重新按照人口“确权确地”,这样,他们有了土地承包权,当下可以流转,未来有所保障。村庄贫穷阶层则期望返回1980年代初期的土地制度,期望能够不花成本地从村集体得到与村庄“中农阶层”一样多的土地,进而过上“中农”的生活。

 

由此看来,其实即便在中西部农村内部,不同阶层的农民对现行土地制度的态度也不相同。因此,当我们在进行土地制度设计时,不能简单地说保护农民的利益,而是看哪个阶层农民的利益受到了保障,哪个阶层农民的利益没有保障。应该说,现有的土地制度安排在保护广大“中农阶层”的利益上是颇为有力的,但难以符合保障村庄贫穷阶层利益的需求,难以满足外出经商阶层失败时的利益需要,也难以保障举家务工阶层因家庭境遇变化或经济环境变化而回迁农村的“迁徙自由”。

 

有学者从村庄内农民普遍平等和降低农业生产成本的角度出发,主张维持第一轮承包时以集体所有制为基础,对农民土地承包权实行债权保护的农地承包权制度。这意味着农民的土地承包权与户籍、人口明确联系起来;当人口因生老病死、婚丧嫁娶出现变动时,土地相应做出调整;村集体享有较大的土地调配权,村民的土地承包权较为平等。这虽然符合农民的平等观念,但制度运作的成本过高。因为土地频繁调整会使乡村干部和农民投入大量精力,带来各种矛盾,基层政府也要花很大精力调解相关纠纷。而且,土地调整也可能给村干部腐败带来制度性机会。也许正因此,第二轮承包时,农村土地制度逐渐变成了以集体所有制为基础,对农民土地承包权实行物权保护的农地承包权制度。《土地管理法》和《农村土地承包法》都规定“赋予农民长期而有保障的农地使用权”,“增人不增地、减人不减地”。如前所述,这种制度能够保护广大“中农阶层”的利益,但并不能平等保护所有农民阶层的利益。

 

应该说,现有农地制度安排是折衷的产物。从社会效果来说,已经有一部分农民对之提出了质疑。外出经商阶层中的少量不成功者和举家务工阶层基于回迁农村的“迁徙自由”对之有了改革的呼声,村庄贫穷阶层也基于平等对之提出了改革的要求。但是,这两种呼声并不能被高估,因为他们所涉及的问题还不严重,人群也不够广泛,不足农户总数的20%

 

 

四、必须认真对待“土地”

 

 

近来,有学者提出继续削弱农村土地集体所有权的基础,延长土地承包期限到70年,加快土地承包权和宅基地使用权的流转,放开土地承包权和宅基地使用权的抵押融资等较为激进的建议,甚至提出了私有化或变相私有化的政策建议(厉以宁、党国英等)。如果这种建议落实到政策和法律中,很可能会造成不利后果。从土地流转对农民阶层分化的影响来看,农民在流转土地时,预期往往并不长,甚至都没有预期到自身生命周期的变化,而对进城务工经商过于乐观。事实上,固然有不少人可以成功实现城镇化,但这些人在人口比例上其实很少。他们今日已经遭遇了当年“理性”的恶果,在现行土地政策下,失去了向农村回流的“迁徙自由”。一旦放开土地私有化或变相私有化,丧失这种迁徙自由的农民将会越来越多,最终会有很糟糕的后果,可能会出现一些学者所预期的城市“贫民窟”。而且,在当前的土地制度安排下,村庄贫穷阶层很难实现向上社会流动。如果按照上述改革,这些无法实现向上社会流动的农民可能会越来越多。除非国家对他们进行巨额补助,否则他们很难实现“中农梦”。

 

与激进的土地改革建议相比,现行土地制度是一个稳健的制度安排。物权化的土地承包权制度所导致的阶层分化,以及不同阶层对土地的相关需求,目前还不会导致严重的社会后果。而将来是否会导致严重的社会后果,这取决于中国宏观经济的发展。如果宏观经济发展势头良好,既有的小问题可以稳步加以解决;而如果宏观经济出现问题,必然有更多的外出经商阶层和举家务工阶层回村要求土地,向土地要求“迁徙自由”。目前农民的普遍预期是第二轮承包的30年期限届满后,土地占有格局会得到调整。事实上,十多年后,土地占有格局是否需要调整,以及如何调整,取决于中国的整体发展状况。一旦土地私有化或变相私有化,政府和村庄将在过长的时间内缺乏对土地占有状况的足够调控能力。这关系着共产党能否真正带领不同阶层的农民走向“共同富裕”。



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